Notitie Sociale huur in de binnenstad

Studieclub PvdA Amsterdam Centrum, Rogier Noyon

6 juli 2016

Naast de ‘drukte in het Centrum’ is de ‘ongedeelde stad’ een belangrijk thema in de lokale politiek van Amsterdam, en met name bij de PvdA. De nog steeds toenemende populariteit van de stad biedt talloze mogelijkheden om geld te verdienen. Toeristen brengen geld op, maar ook de steeds hogere prijzen van het vastgoed bieden mogelijkheden. De vrees bestaat dat een van de aantrekkelijkste punten van Amsterdam, namelijk de verscheidenheid, de menging van verschillende bevolkingsgroepen, daardoor onder druk komt te staan. Zoals we bij het thema ‘drukte’ vrezen dat er een monocultuur ontstaat van op toerisme gerichte bedrijvigheid, zo valt ook te vrezen dat woningvoorraad steeds eenzijdiger bestemd is voor mensen met een goed gevulde beurs. Immers, we zien het overal om ons heen: corporatiewoningen worden verkocht, gegadigden voor een sociale huurwoningen hebben het nakijken. Wat zit daar achter, en is er iets aan te doen?

A   Waarom verkopen corporaties eigenlijk?

Al dan niet door eigen schuld hebben corporaties de laatste jaren bij sommigen de naam gekregen van op winst gerichte organisaties die hun maatschappelijke taak, de bouw en het beheer van sociale huurwoningen, uit het oog zijn verloren. Bij dit beeld past de gedachte dat de verkoop van sociale huurwoningen er vooral toe dient de bankrekening van corporaties te spekken, zodat de torenhoge salarissen van corporatiebestuurders kunnen worden betaald, stoomboten en Maserati’s kunnen worden gekocht en andere onverantwoordelijke uitgaven kunnen worden gedaan.

Dit beeld klopt echter niet met de werkelijkheid. Verkoop van sociale huurwoningen is een onlosmakelijk deel van de bedrijfsstrategie van corporaties. Als ze tenminste niet alleen woningen willen verhuren, maar ook nieuwe sociale huurwoningen willen bouwen. Dat geldt niet voor alle corporaties in Nederland. In grote delen van ons land zijn voldoende of zelfs te veel sociale huurwoningen. Ze staan er goed bij, het onderhoud kan uit de huuropbrengsten worden betaald. In de Randstad, en met name in Amsterdam, is dat anders. Daar wordt van corporaties verwacht dat ze meebouwen in nieuwe wijken en dat ze meedoen aan de herstructurering van verouderde wijken waarbij grootschalige sloop en nieuwbouw aan de orde zijn. De investeringsmiddelen die daarvoor nodig zijn kunnen onmogelijk uit de normale exploitatie worden opgebracht.

Dat zit zo. Als het bouwen van een nieuwe sociale huurwoning twee ton kost, is een ton daarvan onrendabel. Dat wil zeggen dat die ton, dat deel van de stichtingskosten, nooit uit de toekomstige huuropbrengsten kan worden terugverdiend. De marktwaarde van zo’n woning is twee ton of waarschijnlijk meer. Maar de ‘bedrijfswaarde’ bedraagt slechts één ton: dat zijn alle huuropbrengsten gedurende dertig jaar exploitatie, verminderd met de te verwachten onderhoudslasten.

Van de stichtingskosten van een sociale huurwoning is dus één ton onrendabel. Was er geen onrendabel deel, dan hoefde er ook geen corporatie aan te pas te komen om zo’n woning te bouwen; dan zou de markt dat wel doen. Ons hele stelsel van volkshuisvesting draait om het feit dat het onmogelijk is om een rendabele sociale huurwoning te bouwen en de markt dus niet voorziet in woningen waarvan de huur ook door lager betaalden kan worden opgebracht. Dus zijn er corporaties nodig, die bereid zijn onrendabel te investeren.

Maar hoe doen die corporaties dat? Krijgen ze subsidie van de overheid? Nee. Corporaties zijn in die zin gewone bedrijven, dat ze al hun geld op de vrije markt moeten verdienen; ook dat onrendabele deel. Vroeger, vóór 1995, was er wel subsidie. Het onrendabele deel werd door de overheid weggesubsidieerd. Maar sinds de zg bruteringsoperatie zijn corporaties en overheid los van elkaar komen te staan. Wel hebben corporaties hun maatschappelijke taak behouden: het huisvesten van huishoudens met een laag inkomen. En ze hebben bij die bruteringsoperatie een bruidsschat meegekregen: de in de loop der decennia opgebouwde woningvoorraad.

Waar betaalt een corporatie het onrendabele deel van de stichtingskosten van? Niet van hun bankrekening, want daar staat weinig op. Niet door te lenen van de bank. Een bank leent, terecht, geen geld uit voor onrendabele activiteiten. Niet uit een exploitatie-overschot, want dat is er niet. Er is maar één manier waarop dat kan: een andere sociale huurwoning verkopen. Het verschil tussen de bedrijfswaarde en de marktwaarde komt op die manier vrij, en kan gebruikt worden om te investeren in het onrendabele deel van nieuwe sociale huurwoningen.

B   Naar een evenwichtige stad

Er is nog een reden waarom corporaties woningen verkopen: we hebben dat al een tijd geleden met ze afgesproken. In 1998, niet lang na de bruteringsoperatie dus, kwam het eerste convenant tot stand waarbij het splitsen en verkopen van corporatiewoningen werd geregeld voor de eerste 15.500 woningen. Bij het tweede convenant, in 2002, werd dat aantal verhoogd tot 28.500. Per stadsdeel werd aangegeven hoeveel woningen er verkocht zouden moeten worden. Daarbij werd ook een ondergrens aangehouden: de sociale woningvoorraad (we spraken toen nog over de ‘kernvoorraad’) zou in geen enkel stadsdeel onder de 25% mogen zakken. Voor stadsdeel Centrum gold zelfs een percentage van 33. Sindsdien is er een reeks convenanten afgesloten, waarbij het aantal te verkopen woningen steeds werd verhoogd. In het op dit moment vigerende convenant is geregeld dat het aantal sociale huurwoningen in de stad niet onder de 187.000 mag zakken. De verwachting is dat daarvan 25.000 particuliere woningen zullen zijn, zodat de corporaties zich hebben verplicht tot het handhaven van 162.000 sociale huurwoningen.

Doel van de verkoopconvenanten was zeker niet alleen om de corporaties geld te verschaffen om investeringen te kunnen doen. Vanaf het begin af aan lag er een visie op de woningvoorraad aan ten grondslag. Geconstateerd werd dat de bevolkingssamenstelling van Amsterdam aan het veranderen was, dat er meer nadruk op kwaliteit moest liggen, en dat er een gedifferentieerd woningaanbod moest zijn. De verkoop van corporatiewoningen moest meer evenwicht brengen. Bovendien zou het bewoners mogelijk maken zich voor een niet al te hoge prijs een eigen woning te verwerven. Tot dat moment moesten ze daarvoor de stad uit. Om die meer gedifferentieerde woningvoorraad te bereiken werd een ambitieus doel gesteld: het percentage koopwoningen in de stad zou moeten stijgen van 17 tot 35% in 2010. Op dat moment leek dit een bijna onmogelijke opgave, maar zonder ambitie kom je nergens. In de eerste jaren kwam de verkoop maar zeer aarzelend op gang, en allerwegen werd geklaagd over het gebrek aan daadkracht bij de corporaties. Het kostte enige tijd voor de corporaties zich intern zo georganiseerd hadden dat ze deze nieuwe taak goed aankonden.

C   Lokale overheid en corporaties

De convenanten zijn afspraken tussen alle betrokkenen: de centrale stad, de stadsdelen, de huurdersorganisatie en de corporaties. De afspraken zijn in intensief overleg tussen deze partijen tot stand gekomen. We mogen dus stellen dat het gaat om zeer breed gedragen doelstellingen. Toch lopen de belangen natuurlijk niet altijd parallel. Als we kijken naar de relatie tussen stadsdelen en corporaties is er steeds een spanning tussen het portefeuillebeleid van de corporaties dat zich in principe tot de hele stad uitstrekt, en de doelstellingen die er per stadsdeel bestaan, en vaak betrekking hebben op buurten binnen een stadsdeel.

Het portefeuillebeleid van corporaties omvat alle aspecten van het vastgoed: waar gaan we renoveren, verkopen of slopen. Waar matigen we de huur, waar vragen we het volle pond. Waar stellen we het planmatig onderhoud even uit, waar versnellen we het en zetten we extra beheer in. Waar gaan we samenvoegen en waar gaan we splitsen. Al die maatregelen samen staan met elkaar in evenwicht, zijn doorgerekend ten behoeve van de begroting en moeten een financieel kloppend plaatje opleveren. Wat verkopen betreft is voor de corporatie relevant dat een woning in het ene stadsdeel veel meer oplevert dan in het andere. Of preciezer: het verschil tussen de bedrijfswaarde en de marktwaarde verschilt nogal per stadsdeel. In Zuid Oost is de bedrijfswaarde ten gevolge van het vigerende puntenstelsel het hoogst van de hele stad, maar is de marktwaarde het laagst. Daar is de boekwinst bij verkoop dus gering. In Centrum is dat precies andersom: de huren leveren relatief weinig op (kleine woningen, geen buitenruimte) dus de bedrijfswaarde is laag. Maar de marktwaarde is zeer hoog, dus de boekwinst ook. Het gevolg is dat een corporatie in Zuid Oost twee sociale huurwoningen moet verkopen om een nieuwe te bouwen, maar met de winst van een verkochte woning in Centrum wel drie nieuwe sociale huurwoningen kan bouwen. Er is een natuurlijke neiging bij corporaties om juist in het Centrum te verkopen, al krijgen ze die kans niet zo vaak, want er komen relatief weinig sociale huurwoningen vrij in het Centrum.

Stadsdelen hebben begrijpelijkerwijs meer oog voor het schaalniveau van hun wekgebied, en daarbinnen voor het buurtniveau. Met een ongedeelde stad op het niveau van Amsterdam als geheel schieten zij niet veel op. Ze willen ongedeelde buurten. Voor Centrum geldt dat er van oudsher geen corporatiewoningen waren. Logisch, want Centrum bestond al toen in 1901 de woningwet gesubsidieerde sociale huurwoningen mogelijk maakte. We vinden ze dus in die gebieden waar stadsvernieuwing heeft plaatsgevonden: de Oostelijke Eilanden, de Jordaan en Haarlemmerbuurt, en de Nieuwmarktbuurt. Verder heeft Centrum nog steeds een aanzienlijke hoeveelheid particuliere huurwoningen beneden de liberalisatiegrens.

Het verschil in perspectief tussen lokale overheid en corporaties heeft zijn sporen nagelaten in de samenwerking tussen beide in de afgelopen jaren. Stadsdelen bleven ‘buurtvisies’ opstellen, terwijl corporaties bleven vasthouden aan generieke afspraken en hun eigen portefeuillebeleid. Ook in de samenwerkingsafspraken zien we de worsteling tussen beide perspectieven terug. Werden er zo’n 15 jaar geleden nog precieze afspraken gemaakt over de aantallen te verkopen woningen per stadsdeel, later werd er een indeling in drie marktgebieden gehanteerd. Centrum behoorde samen met Zuid en een deel van West tot marktgebied 1. Afspraken werden op het niveau van een marktgebied gemaakt, met uitzondering van drie buurten: Stadionbuurt, Diamantbuurt en Oostelijke Eilanden. Daar was de opgave om tot meer gemengde wijken te komen, hetgeen in deze gevallen betekende dat er veel meer woningen verkocht en geliberaliseerd moesten worden. Op de Oostelijke eilanden hebben we, tot schrik van veel buurtbewoners, gemerkt dat de corporaties zich goed aan deze afspraak hebben gehouden. De Key kondigde zelfs aan dat alle vrijkomende woningen op Kattenburg zouden worden verkocht.

Op dit moment leven we onder het regiem van de samenwerkingsafspraken die in juni 2015 werden vastgelegd, en die lopen tot 2019. In hoofdlijnen verandert er niet zo veel. In deze periode worden er jaarlijks 3000 corporatiewoningen verkocht of geliberaliseerd. De inbreng van de stadsdelen in de afspraken komt met name tot uiting in het feit dat nu 22 gebieden worden onderscheiden: een lager schaalniveau dan dat van de drie marktgebieden dus. Dat beperkt de corporaties in hun beleidsvrijheid. Twee van die gebieden vormen samen stadsdeel Centrum. Ieder van die 22 gebieden zou een minimum van 35% sociale huurwoningen moeten hebben. In de twee gebieden van Centrum is dat niet het geval: Centrum-West kent 28%, en Centrum-Oost 32% sociale huurwoningen.

D   Hoe staan we er nu voor?

Terwijl het vijftien jaar geleden nog een nauwelijks haalbare doelstelling leek is het aandeel koopwoningen in Amsterdam op dit moment de 30% gepasseerd. De grootste afname van sociale huurwoningen heeft plaatsgevonden in Zuid Oost en Nieuw West, door de herstructurering. In alle stadsdelen hebben de corporaties nog ten minste 30% van de voorraad. Corporaties bezitten nog 190.000 woningen, zo’n 46% van de woningvoorraad. Het aantal corporatiewoningen in Centrum is door de jaren heen min of meer hetzelfde gebleven: het schommelt sinds 1998 tussen de 15.000 en 16.000. Verkopen zijn dus gecompenseerd doordat er ook sociale huurwoningen zijn bijgekomen. Omdat In Centrum het totaal aantal woningen in die periode met zo’n 7000 is toegenomen is procentueel het aandeel corporatiewoningen wel gedaald: van 35% in 1998 tot 30% nu. Een heel andere vraag is natuurlijk of er dus ook 30% lagere inkomens in Centrum wonen. Dat weet eigenlijk niemand.

Daar waar in de 22 gebieden het aandeel sociale huurwoningen onder de 35% is gezakt hebben de bestuurscommissies volgens de samenwerkingsafspraken een zwaarwegende rol om voorstellen te doen om de menging te waarborgen. In Centrum is dat het geval. De bestuurscommissie van Centrum heeft daarom wethouder Ivens onlangs geadviseerd om met de corporaties af te spreken helemaal geen woningen in Centrum meer te verkopen of te liberaliseren, uitgezonderd de Oostelijke Eilanden en de Haarlemmer Houttuinen. Het is niet onmogelijk dat Ivens dit advies gaat volgen.

Overigens verkopen de corporaties op dit moment al minder dan voorheen. Let wel: in aantallen. Ymere heeft aangekondigd alle grotere woningen (>60 m²) binnen de Ring te gaan verkopen, en ook De Key ziet het niet langer als haar taak om gezinnen te huisvesten. Wat aan de ene kant gewonnen is op het punt van ‘ongedeelde stad’  wordt aan de andere kant weer prijsgegeven: voor grotere huishoudens is straks in de sociale sector in Centrum geen plaats meer.

E   Discussie

Dat brengt ons op een aantal discussiepunten:

1. Als we het hebben over een gemengde stad, over welke kenmerken van mensen hebben we het dan? Inkomen, gezinssamenstelling, leeftijd, autobezit, opleidingsniveau, etniciteit? Het aandeel sociale huurwoningen heeft voor sommige van deze kenmerken betekenis, voor andere veel minder. Feit is dat de stad al voor een geweldige selectie van inwoners gezorgd heeft. De bevolking van Amsterdam Centrum is verre van representatief voor de Nederlandse bevolking. Om wat voorbeelden te noemen: mensen die erg gehecht zijn aan een auto wonen liever in Amstelveen dan in het centrum van Amsterdam. Mensen die er graag een moestuintje op na houden kiezen eerder voor Almere. Het zij zo. Of liever: de kracht van de stad is dat mensen er met overtuiging wonen, niet omdat ze niet anders kunnen.
2. Op welk schaalniveau streven we naar een ongedeelde stad? Sommigen pleiten voor het regionale niveau, anderen voor het buurtniveau. Waar staan wij? Kunnen we het billijken dat in de Haarlemmer Houttuinen en de Oostelijke Eilanden meer verkocht wordt omwille van het streven naar een gemengde bevolkingssamenstelling daar? Of vinden we dat er best enclaves van lagere inkomensgroepen mogen zijn, zoals er ook enclaves van hoger inkomensgroepen zijn in de Zuidelijke grachtengordel of de Apollobuurt? Of vinden we juist dat die laatste ook meer gemengd moeten worden? En hoe dan?
3. De spanning tussen de kunstmatig laag gehouden prijs van sociale huurwoningen en de marktprijs van woningen in Amsterdam Centrum is zeer groot. Het is de vraag of die spanning op den duur houdbaar is. Nu al worden sociale huurwoningen onderverhuurd, aan neefjes en nichtjes te leen gegeven, etc. AirBnB ook voor sociale huurders? Er wordt heel verschillend over gedacht, maar het geeft aan dat we kunnen verwachten dat langs allerlei sluipwegen de marktwaarde van een woning in de binnenstad te gelde gemaakt zal worden.
4. De opbrengst van de verkoop van een sociale huurwoning in centrum is veel groter dan in Nieuw west of Zuid Oost. Als we hier een slot zetten op de verkoop van sociale huurwoningen moeten we ook tegen Ahmed Baadoud in Nieuw West durven zeggen: het spijt ons, maar we schermen ons stadsdeel af, en de investeringsmiddelen voor Nieuw west moeten maar uit de verkopen in jouw eigen stadsdeel worden opgebracht. Wat betekent dit voor een partij die het woord ‘solidariteit’ hoog in het vaandel heeft staan? De logische consequentie is ook dat in uitbreidingsgebieden (IJburg, Buiksloterham, Zeeburgereiland, om maar een paar plekken te noemen) geen sociale huurwoningen worden gebouwd. Dat zijn dan gebieden waar de markt vrij spel heeft, en waar de lagere inkomens niet in komen. Tegenover het behoud van een gemengde binnenstad staan dan niet-gemengde uitbreidinggebieden
5. Als we ons hard maken voor het aandeel sociale huurwoningen in Centrum moet we ook iets zeggen over het gat tussen de sociale huur en de markt. Met de richtlijnen uit Brussel dat sociale huurwoningen slechts mogen worden verhuurd aan huishoudens met een inkomen van maximaal € 35.739,- (geregeld door onze partijgenoot Van der Laan toen die minister was) weten we dat er een grote groep is die buiten de boot valt. Dit is een thema dat vanouds D66 en de VVD toebehoort, maar ook wij moeten er iets van vinden: wat doen we met de ‘middengroepen’?
6. De toegankelijkheid van de sociale sector voor inkomens tot € 35.739 betekent dat mensen die vervolgens meer gaan verdienen ten eeuwigen dage in hun woning kunnen blijven zitten. Ernstiger is natuurlijk dat, ondanks dat de voorraad sociale huurwoningen groter is dan het aantal mensen dat ervoor in aanmerking komt, velen uit die groep toch geen geschikte woning kunnen vinden. Die woningen worden namelijk veelal bewoond door mensen die niet aan de definitie beantwoorden. We stuiten hier op een al lang lopende discussies: moet je bouwen voor de vraag of voor de doorstroming? Corporaties werken in toenemende mate (met instemming van de gemeente) met tijdelijke contracten, om te bevorderen dat de sociale sector meer de functie vervult van ‘steuntje in de rug’ zolang dat nodig is. Dat schept ruimte voor anderen, die een sociale huurwoning dringender nodig hebben. Maar dat betekent ook dat een woning geen altijd durend recht is, en dat je op een gegeven moment ofwel meer moet gaan betalen of je huis (en je netwerk in de buurt) moet opgeven. Een andere mogelijkheid is om te werken met huurquotes of woonbelasting: naarmate je meer verdient moet je ook meer betalen. Wat vinden wij daarvan?
7. Deze notitie is geschreven binnen de kaders van de huidige regels. Alle actoren, gemeente, huurdersvereniging, corporaties, acteren binnen die kaders. Het kan natuurlijk ook anders. We hebben de regels zelf gemaakt. De werkgroep van de PvdA die onlangs een rapport uitbracht stelt o.a. huurquotes en regionalisering voor. Verandering van het stelsel kan uiteraard tot heel andere uitkomsten leiden. Maar daar ging deze notitie niet over.